纪念 | 《行政法学研究》创刊三十年的理论脉络与初心使命

构建中国自主的行政法学知识体系

——《行政法学研究》创刊三十年的

理论脉络与初心使命

作者：王青斌（中国政法大学法治政府研究院教授）；翁明杰（中国政法大学法学院博士研究生）。

来源：《行政法学研究》2023年第3期，全文转载自“行政法学研究编辑部”微信公众平台。

|目录

一、《行政法学研究》三十年刊文概况

（一）《行政法学研究》发文概览

（二）《行政法学研究》与中国自主的行政法学知识体系

二、中国自主的行政法学知识体系基本形成

（一）行政法基础理论：从体系阙如到系统健全

（二）行政主体理论：从初步建立到仍待探索

（三）行政行为理论：从域外引鉴到本土探索

（四）行政程序理论：从“重实体轻程序”到强调行政相对人程序权利保障

（五）行政救济理论：从救济体系初步构建到追求行政争议实质化解

三、中国自主的行政法学知识体系的形成脉络

（一）紧跟立法实践，适时反哺立法实践

（二）追踪司法实践，弥合理论实践隔阂

（三）评估行政实践，探索行政法治进路

（四）洞悉时事政策，及时回应时代需求

（五）发掘域外经验，借鉴精华开拓创新

（六）加强部门对话，拓宽行政法学疆域

（七）更新研究方法，丰富理论研究路径

（八）寻求制度自信，逐步形成中国特色

四、构建中国自主的行政法学知识体系的方向进路

（一）行政法基础理论的更新

（二）数字法治政府建设

（三）行政法法典化进路与归宿探索

（四）涉外行政法治的发展

结语

|摘要

《行政法学研究》创刊于1993年，至今已走过三十年历程。三十年的发文内容恰是中国自主的行政法学知识体系演进发展的缩影。通过纵览三十年的发文，我们能够了解中国行政法治三十年的发展历程、剖析行政法治发展特点。三十年来，中国行政法学在行政法基础理论、行政主体理论、行政行为理论、行政程序理论、行政救济理论等方面均取得重大发展与突破。中国行政法学呈现出紧跟立法实践，适时反哺立法实践、追踪司法实践，弥合理论实践隔阂、评估行政实践，探索行政法治进路、洞悉时事政策，及时回应时代需求、发掘域外经验，借鉴精华开拓创新、加强部门对话，拓宽行政法学疆域、更新研究方法，丰富理论研究路径、寻求制度自信，逐步形成中国特色等特点。站在新的节点上，我们对未来行政法学在行政法基础理论的更新、数字法治政府建设、行政法法典化进路与归宿的探索和涉外行政法治发展等方面有了新的展望，希冀进一步完善中国自主的行政法学知识体系。

|关键词

《行政法学研究》；行政法学理论；知识体系；形成脉络；未来展望

|正文

新中国成立70多年来，中国行政法学理论发展呈现出从无到有、从域外借鉴到自主知识体系建构、从落实实践到回应并引领实践的转变。有学者指出，在1949年-1979年间，我国行政法学研究刚刚启动，在这一时期，我国行政法学深受苏联行政法学影响，“管理论”一度成为行政法学的理论基础。1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的颁布标志着“民告官”制度在法律层面正式确立。《行政诉讼法》颁行后，行政法学界开始进一步思考行政法总论体系的主线。“控权论”“平衡论”等基础理论的提出和讨论，推动了行政法学研究的蔚然勃兴。为进一步推进行政法学研究的成长壮大、构建中国自主的行政法学知识体系，《行政法学研究》作为我国首家部门法学学术刊物在1993年正式创立。《行政法学研究》的创立，为行政法学理论研究者和实务工作者提供了沟通交流的平台，为行政法治的发展贡献智识力量。三十年风雨兼程，《行政法学研究》作为新一代行政法工作者开辟的崭新的学术园地，其见证了行政法治的发展历程，并在行政法学界诸位同仁的关心与培育下，为新中国的行政法治建设增光添彩、培育硕果，为新中国法学园地增添色彩、注入活力。

恰逢《行政法学研究》创刊三十年，借此契机，我们有必要从《行政法学研究》三十年来刊发的文章出发，把握三十年中国行政法学理论的发展与演进，剖析三十年中国行政法学理论的发展特点，为未来中国行政法学的发展提供方法论的指导与新路径的指引。

一、《行政法学研究》三十年刊文概况

（一）《行政法学研究》发文概览

1.刊文情况与刊文主题

《行政法学研究》自创刊起至2014年12月为季刊发行，每年刊发4期文章，共发行88期。自2015年1月起变更为双月刊，逢单月发行1期，每年刊发6期，截至2022年12月，共发行48期。创刊至今，《行政法学研究》共刊发学术论文2300余篇。^[1]笔者试图通过对《行政法学研究》创刊三十年发文主题的梳理分析，从中窥探行政法学三十年发展过程中的研究重点、研究热点、未触及的研究领域和未来可能的研究热点。^[2]中国行政法学理论三十年发展过程中出现的关键词有：行政诉讼、具体行政行为、司法审查、原告资格、政府信息公开、行政复议、行政程序、国家赔偿法、法治政府、依法行政、合法权益、公共利益、利害关系人、可诉性、受案范围、行政许可、行政处罚、公权力、合法性审查、行政行为无效、地方性法规、规范性文件，等等。这些关键词遍及行政法基础理论、行政法行为理论、行政救济理论、行政主体理论、部门行政法理论。笔者将检索到的关键词进行排序，选出排序在前20的高频关键词（见表1）。

2.刊发文章的特点

《行政法学研究》坚持问题导向，聚焦前沿领域，善于发现创新、鼓励创新、引领创新，对重大问题坚持长期跟踪。从《行政法学研究》刊文的主题、高频关键词来看，这三十年刊文呈现如下特点：

第一，长期追踪行政诉讼、行政许可、行政处罚等行政法律制度的构建及实施问题，及时回应其中的实践问题和理论问题。比如，1989年《行政诉讼法》颁行后，《行政法学研究》就开始对行政诉讼施行问题保持追踪，既关注制度的实施问题，如行政诉讼中的行政判决形式、司法审查界限、如何认定原告资格等问题。^[3]也有学者开始探讨制度背后的理论问题，如行政诉讼受案范围之法理研究^[4]、行政相对人的权利^[5]、行政诉讼的证明标准^[6]，等等。《行政法学研究》创刊三十年来，一直都对行政处罚、行政执法中的程序、行为、立法等问题保持关注，既关注法律修订对行政处罚、行政执法带来的现实影响，亦分析如何通过制定行政法律法规、部门规章的方式从某一行政领域率先启动试点改革工作，提升行政法律制度在实施过程中的合法性与合理性水平。

第二，扎根中国土壤，阐释中国制度，回应现实关切，为中国行政法治发展贡献学术力量。《行政法学研究》自创刊起就聚焦国家和社会治理、法治政府建设等核心命题。对这些命题的回答兼具中国特色与时代性。2004年3月22日国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中首次提出“法治政府”概念，并对依法行政应遵循的基本原则和基本要求提出了要求，随后我国在不同阶段的官方文件中也不断丰富“法治政府”的内涵。自2004年开始，行政法学界就开始针对不同的阶段对法治政府建设的时代内涵、阶段要求和建成路径进行阐释，希冀用研究成果回应现实关切，推进中国行政法学理论的繁荣发展。《行政法学研究》长期将法治政府建设作为重点关注的选题，在每一年刊发的文章中都有该主题的相关文章。^[7]《行政法学研究》还对法治政府建设、国家治理等主题进行专门组稿，形成了“政府治理”“反腐败法专论”“应急法治”“机构改革与政府职能转型”等专栏。这些文章从不同角度对法治政府建设、国家治理进行切入研究，所刊文章的独到见解产生了巨大的社会影响力，其中诸多文章被《新华文摘》《中国人民大学复印报刊资料》《中国社会科学文摘》等重要学术文摘转载，多篇文章被引用超过百次。这些文章的刊发不仅对中国行政法治理论发展大有裨益，还对推进中国特色哲学社会科学“三大体系”建设发挥了重要作用。

第三，既保持对行政法学基础理论研究的长期关注，也保持对行政法治发展进程中新问题、新命题的关注，刊发具有创新性、引领性、前沿性的文章。《行政法学研究》创刊三十年，一方面不断跟进行政法律制度的发展实际，保持对行政法原则、行政诉讼、行政处罚等问题的追踪，另一方面有极强的洞察力，能及时发现行政法学前沿问题、热点问题。比如2016年网约车在全国各个城市兴起，随即引发了网约车如何规范、如何在法治轨道上发展等问题。《行政法学研究》当年第2期组稿“网约车法律问题”专栏^[8]，在网约车的监管、立法、经营许可等方面对网约车这一新兴事物可能带来的法律问题进行全方位研判。截至2022年10月，这组文章的下载量达35000次，引用近1000次。再如2020年11月底，中央全面依法治国工作会议正式提出“习近平法治思想”。为了将习近平法治思想贯彻到全面依法治国的全过程和各方面，彰显习近平法治思想在法学研究中的旗帜性、引领性、指导性地位，《行政法学研究》率先于2020年第6期组稿“习近平法治思想解读”专栏5篇文章。^[9]在2021年和2022年，《行政法学研究》继续开设“习近平法治思想”专栏，邀请专家对习近平法治思想进行全方位、体系化地解读，加深社会各界对习近平法治思想的理解。《行政法学研究》创刊三十年，一直坚持正确的政治方向、舆论方向，保持对时事热点的敏感度，鼓励行政法学界不断产出高水平的行政法学论文，引领行政法学理论不断向前发展。

（二）《行政法学研究》与中国自主的行政法学知识体系

《行政法学研究》作为行政法学者传播行政法理论、宣传行政法治的重要平台，在过去三十年里对中国自主的行政法学知识体系建构发挥了重要作用。《行政法学研究》这一中国行政法学繁荣发展的“代言者”、中国行政法学理论更新的“见证者”，长期以开放姿态，收百家之言，促进学术交流；并恪守办刊规范，刊实用之文，规范学术生态。具体说来，《行政法学研究》既回应行政法学理论发展，又引领行政法学理论发展，倡导构建中国自主的行政法学知识体系。

1.理论供给

行政法学的学术研究成果一般以学术专著或者学术论文呈现。《行政法学研究》这一以刊发部门法学理论研究成果为特色的法学期刊，专门刊发行政法治领域的学术论文。从刊文内容上来看，作为学术论文法学期刊的《行政法学研究》对行政法学研究和行政法学学科的发展起到了良好的引领作用。中国行政法治发展史既是一部理论发展史，也是一部实践演进史。在20世纪70年代，我国行政法学处于发展初期，诸多的理论、制度均从域外引进，甚至法律规范字里行间都带着浓厚的域外身影。在这个“摸着石头过河”的阶段，有些行政实践缺乏理论的支撑，直接导致该制度难以获得理论证成并被大范围推广和运用。《行政法学研究》一方面开设域外专栏“外国行政法制”^[10]，介绍域外行政制度、行政法基础理论，为我国初步建立行政法律规范体系、补给行政法学基础理论提供理论基础来源；另一方面，刊发行政法学者在了解域外行政法基础理论基础上的所思所想，为我国行政制度的构建提供中国本土的理论思考。比如，在我国制定《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）时，在实务界还在为国家是否具有赔偿义务等问题争论不止时，《行政法学研究》就已经邀请全国人大法工委的实务专家撰写阐释国家赔偿法理论基础的相关文章，为国家赔偿立法实践供给理论。^[11]理论供给的最直接结果就是补足该领域研究的空白或短缺，推进行政法学理论向前发展。

2.现实回应

《行政法学研究》不仅为行政法学理论的发展供给理论，还及时回应行政实践、司法实践中出现的新问题，具有强烈的时代使命感。首先，《行政法学研究》刊发的学术文章回应社会实践中出现的新问题、新议题，具有很强的时代性和应用性。对于前文提及的2016年出现的共享经济这一新型经济形态，《行政法学研究》专门组稿对网约车、共享经济等社会新现象从行政法学视野进行阐释。《行政法学研究》还对社会事件进行法律解读。比如“天津港8·12安全事故”的发生，引起行政法学界对风险行政、应急法制的思考。《行政法学研究》借此契机，组稿“风险治理应急法制”，既针对“天津港8·12安全事故”中涉及到的法律问题如跨界危机治理进行讨论，还将视野扩展到高校应急管理、自然灾害的应急法制等领域。这种从社会某一热点事件出发，引发相关领域、相近领域的行政法治思考，既为现实问题提供法律答疑，同时也补足了相近领域的研究空白。其次，近年来《行政法学研究》刊发各层次社科基金项目的阶段性研究成果、最终成果，既发挥基金项目对行政法学研究的引领作用，也通过成果刊发回应实践问题、本土问题。《行政法学研究》不断提高期刊年度基金文献量在当年文献量中的占比，2021年和2022年的基金文章占比高达80%。这里面的基金项目既包括国家社会科学基金项目，也包括教育部人文社会科学研究项目等省部级哲学社会科学基金项目。社会科学基金项目能够直观反映国家、各省社科领域所关注的热点问题和未来发展方向。《行政法学研究》近年来刊发的文章中，社科基金文章占比大大提高，从侧面也反映出《行政法学研究》在刊文中更关注行政法学的真问题，关注文章对行政法治发展产生的实际效果，倡导学者做真学问、大学问，拒绝刊发“无病呻吟”“天马行空”的文章。

3.搭建行政法学青年人才成长防梯

自创刊起，《行政法学研究》就致力于支持青年学者的发展。刊发青年学者的文章占比较高，这已成为《行政法学研究》的一大特色。习近平总书记指出：“要实施哲学社会科学人才工程，着力发现、培养、集聚一批有深厚马克思主义理论素养、学贯中西的思想家和理论家，一批理论功底扎实、勇于开拓创新的学科带头人，一批年富力强、锐意进取的中青年学术骨干，构建种类齐全、梯队衔接的哲学社会科学人才体系。”^[12]三十年来，《行政法学研究》不断挖掘年轻的行政法学力量，助力青年学者，从创刊起就为青年学者提供发文机会，引领他们在行政法学研究中推陈出新，而今他们已然成为行政法学界的著名学者或中坚力量。为更好地支持博士生发文，《行政法学研究》自2018年3月起，专门开辟“青年论坛”专栏，旨在刊发观点前沿、学术价值高的博士生的学术文章。这些文章也产生较大的社会影响。行政法学的发展离不开一代一代学者的深耕钻研，《行政法学研究》不仅为著名学者提供发文机会，也为青年学者提供发文平台，在实现行政法学研究团队梯次完美衔接、行政法学理论长久发展方面发挥着不可低估的作用。

4.引领学术研究

行政法学理论的发展离不开行政法学界对其进行不断的预测创新和批判更新。《行政法学研究》一方面发挥着学术刊物预测热点、重点的功能，另一方面发挥着引领学术研究的功能，促进行政法学理论在创新与更新中蔚然勃兴。首先，《行政法学研究》根据全国人大年度立法计划、国务院年度立法计划，专门组稿研究立法中的理论问题，为立法部门提供具体建议。譬如，我国2012年启动《行政诉讼法》的修订工作，在2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会通过之前，《行政法学研究》2012年第2期即聚焦《行政诉讼法》，对立法目的设计、受案范围完善、原告被告资格认定、行政诉讼调解与行政赔偿诉讼等可能的修法内容进行了全面研究。^[13]其次，《行政法学研究》还会关注、预测行政法学理论未来发展方向。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中指出，启动各成熟领域的法典编纂工作。《行政法学研究》将“行政基本法典编纂”“法典化研究”作为2022年度和2023年度的重点关注选题，希冀通过预测热点引领行政法学理论的发展。

二、中国自主的行政法学知识体系基本形成

《行政法学研究》是中国行政法学理论从起步到成熟的“见证者”和“亲历者”。尽管《行政法学研究》是行政法学理论发展的重要载体，但我们从《行政法学研究》刊文中也仅能探得行政法学理论发展一隅。鉴于对《行政法学研究》三十年刊文的梳理，难以概括三十年行政法学理论发展过程中的全部知识增量，因此本部分主要通过对三十年刊文选题、研究方法、研究路径的分析，大致描摹三十年中国行政法学理论发展的倾向与趋势，为后文分析三十年中国行政法学理论发展特点奠定素材基础。

（一）行政法基础理论：从体系阙如到系统健全

经过三十年的发展，相对成熟的行政法基础理论体系已然形成。理论体系是对实定法体系展开的学理化表达，包括基本理念或观点、学说，基本原理或原则、概念、范畴等。^[14]从行政法的理论基础来看，三十年来行政法的理论基础有“管理论”“控权论”“平衡论”“服务论”“公共利益本位论”等十余种学说。党的十一届三中全会以来，我国政府的职能角色发生转变，行政法的理论基础也随之产生改变。在计划经济下的行政法是管理法，侧重对公民、企业和其他组织的管理和规范约束。“管理论”下的行政法作为一种概念范畴，就是管理法，更确切点说，就是国家管理法。1993年八届全国人大一次会议通过宪法修正案，把“国家建立社会主义市场经济”写入宪法。随后，政府与市场的关系发生了变化，社会主义市场经济对政府职能提出了新要求——政府不能再扮演管理者角色，在宏观调控职能的发挥中，首先需要规范自身行为^[15]，限制权力、控制权力^[16]，调整政府职能结构，重新划分行政管理权限^[17]。平衡论作为行政法的理论基础，是由以罗豪才教授为代表的我国部分行政法学者提出的。该观点认为，行政法的本质、精义是平衡。三十年来，行政法的理论基础几经讨论，尚未形成共识。

行政法学基础理论除了理论基础外还包括“基本原则”“基本原理”等。三十年来，行政法基本原则的内容大致确定，具体原则内涵不断丰富。最初，我国将行政法的基本原则与行政管理基本原则混同使用。在行政法理论基础不断发展的基础上，行政法学界开始将行政法从行政管理中剥离出来，并认为行政法的原则应当为法治原则，具体来说包括合法性原则和合理性原则。尔后，行政法学界在对合法性原则与合理性原则作进一步阐述的同时，开始研究行政法上的其他基本原则，比如行政效益原则、自由权利保障原则^[18]、比例原则^[19]、信赖利益保护原则^[20]、行政应急性原则^[21]等，同时对行政原则的具体适用^[22]、立法构建^[23]等问题进行研究。

行政法基础理论中的行政法理念近年来也在不断变化。自1992年确立建立社会主义市场经济体制改革目标起，行政法基本理念就开始转向构建控权政府^[24]、强调依法行政^[25]；而随着“双服务”理念的提出，行政法学基本理念开始转向服务行政^[26]；当下行政法基本理念转为构建服务型政府、守法政府、善治政府、透明政府、廉洁政府、高效政府、诚信政府、责任政府、数字政府和创新政府的法治政府。^[27]

三十年来，行政法的基础理论不断发展——从体系阙如到系统健全。行政法理论基础学说纷纭，但是近年来行政法学界对其研究不再拘泥于通过驳斥某一学说达成证明自己立场的目的，而是开始转向对行政法基本理念的研究来推进行政法基础理论的发展。行政法基本原则的研究也从确立基本原则的内涵转为基本原则内容扩充的同步发展。行政法基本理念亦在依法行政的不断推进、法治政府建设的急流勇进中随着时代变化和更新。

（二）行政主体理论：从初步建立到仍待探索

行政组织法为行政系统内部提供明确有效的法律后果归属及其认定标准，并适应行政任务的发展变化，为行政活动提供依据、保证行政活动的活力。行政组织法内涵丰富，包括公务员法、行政编制法等，当前行政法学界对行政组织法的关注仍集中于表征行政组织形态的行政主体理论。行政主体概念属于典型的舶来品，我国行政法学发展初期更强调使用“行政组织”“行政机关”概念。我国自20世纪90年代确立社会主义市场经济体制的改革目标后，行政组织领域就发生了重大变化，特别是随着非政府社会公共组织参与到政府管理活动中来，行政法学界开始引入行政主体概念以满足时代需求，但是行政主体的概念内涵应当如何界定成为当下行政法学界之困。行政法学界开始对行政主体概念进行扩充，引入除一般行政机关外的法律、法规授权的组织，并将其界定为“职权行政主体即国家行政机关以外的行政主体的统称”^[28]，还对其为何存在、存在样态、如何完善作进一步分析。^[29]为避免行政授权与行政委托混淆，行政法学界还专门对这两个制度作具体分析，再次明确行政主体的范围。^[30]如果从横向对行政主体的概念进行划分，可以分为行政机关和法律、法规授权的组织；那么从纵向上来看行政主体应该分为中央行政主体和地方行政主体。央地关系在行政主体理论中的研究重点主要集中于中央和地方行政主体如何划分财权和事权。^[31]在初步确定横纵向行政主体概念的内涵和外延后，行政法学界开始讨论机构改革对央地行政主体的权力产生何种变化、行政主体与行政诉讼如何协调关系、行政主体的法律责任等。^[32]2000年—2018年，行政主体理论并未有重大推进，行政法学界仍围绕着行政主体权力、责任等方面开展研究。2018年，我国开展新一轮国家机构改革。成立应急管理部、合并农业农村部等机构改革后直接带来的问题是行政主体原来的权力归于谁？机构改革前的机构作出引发行政争议的行政行为，行政相对人应该以谁为被告？党政机构统筹改革下行政法主体理论该走向何处？^[33]

三十年来，行政主体理论的发展一直强调理论概念在行政实践中的应用，却忽略当前该理论难以满足行政诉讼发展的需要。行政主体作为学理概念，直至今日，还因为机构改革、社会演进等因素，尚未完全确定其内涵外延。暴露的问题有：法律、法规授权的组织有哪些类型，规章授权的组织是否具有行政主体资格，等等。尽管行政法学界已经长期追踪研究，但尚未形成统一观点。在现实行政诉讼中，法院一般将行政主体与行政诉讼被告完全对等，这就导致尚未确认外延的“行政主体”难以被法院认定为行政主体而纳入行政诉讼当中，更进一步导致行政相对人合法权益难以得到保障。未来，行政主体理论还需要进一步界定概念内涵外延，保证理论对行政诉讼的发展起正向推进作用。

（三）行政行为理论：从域外引鉴到本土探索

与前文提及的“行政主体”概念属于舶来品一样，“行政行为”亦属于舶来品。域外国家如德国、法国、日本对行政行为的概念内涵解释因国情不同而出现完全不同的结果，我国最初将行政行为概念由域外引入，导致我国初期对行政行为概念内涵界定出现了最广义说、广义说和狭义说等多种学说。^[34]无论是作为“行政法母国”的法国创立这一概念，还是德国日本等吸收和发展这一概念，都是以行政诉讼制度为其背景的。^[35]我国亦然。1989年《行政诉讼法》中就将“具体行政行为”作为法院受案范围的标准。但是在随后的司法实践中，行政法学界就发现“具体行政行为”无法承担“作为行政诉讼受案范围判断标准”这一重任。^[36]行政合同、行政指导等概念早已溢出“具体行政行为”涵摄的范围，行政相对人在这些行政活动中权益受损，又应如何救济？由于司法实践中行政诉讼受案范围的认定存在重大争议，2014年《行政诉讼法》的修订将“具体行政行为”改为“行政行为”，以扩充行政诉讼受案范围。但是，随之而来的问题是，抽象行政行为应当如何安放于“行政行为”这一概念中。2014年至今，行政法学界对行政行为理论研究主要围绕行政诉讼受案范围、原告资格认定而展开。当然，行政行为理论的研究还应围绕行政行为效力而展开，比如行政行为效力是否包括先定力、存续力？行政行为无效对行政诉讼时效的影响等。无论是行政行为效力的研究还是行政行为概念的研究，行政行为理论的发展都无法摆脱行政诉讼而进行独自研究。随着法典化时代的到来，行政行为的理论研究开始转入行政行为理论如何为行政法法典编纂奠定理论基础的研究。^[37]

三十年来，随着行政任务的日益复杂、行政活动的日益多样，行政行为理论面临着诸多挑战。行政行为理论从一开始研究如何分类到研究如何与行政诉讼受案范围相契合再到研究如何为行政法法典编纂奠定基础。行政法学界对行政行为理论已经逐步摆脱域外概念的影子、跳出词义概念推演的泥沼，转向如何实现该理论中国化演绎的探讨。行政行为概念一直与行政诉讼受案范围捆绑，导致其自身作为行政法“阿基米德支点”的重要性被忽略，期待未来行政行为理论将朝着行政行为如何作为行政法的“阿基米德支点”、行政行为的效力为何的方向作进一步探讨。

（四）行政程序理论：从“重实体轻程序”到强调行政相对人程序权利保障

中国千百年来的法制实践，都带着浓浓的“重实体轻程序”的色彩。20世纪90年代，国家层面提出“依法行政”后，行政法学界就开始研究如何实现程序与实体并重，一改“重实体轻程序”的过往。毕竟通过程序的法治化来规范权力、避免权力的恣意是实现依法行政的重要手段之一。20世纪90年代，我国行政程序法制尚不健全，《行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）和《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）尚未颁布，行政法学界从《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）中研究行政处罚的程序，但也仅局限于对何时可以当场处罚、何时不可当场处罚的研究，尚未对具体行政程序制度展开研究。^[38]当时，英美等国已有相对成熟的行政程序规则，亦制定了专门的行政程序法律规范，行政法学界就开始对域外行政程序立法、执法进行研究，专门翻译域外行政程序法，尝试从域外行政程序理论发展的经验中汲取养分。^[39]在域外研究的基础上，行政法学界开始研究我国行政程序如何法治化，比如行政机关作出行为的时间、方式、步骤，哪些属于强制程序，哪些属于选择程序，等等。行政法学界还提出制定行政程序法典的主张，认为中国行政程序法应当“既有行政程序的一般规定，又有特定行政行为程序的规定；既有程序的规定，又有实体的规定；既有外部行政程序的规定，又有内部行政程序的规定，但是不包括行政复议程序，从而集中在行政的事前、事中程序上。这将是一部对行政权力进行系统规范、内容十分丰富的大行政程序法典，实质上成为一部行政法法典”^[40]。行政法学界还起草了《中华人民共和国行政程序法(专家稿)》，随后召开研讨会对我国行政程序统一立法进行深入探讨。^[41]后来，法律层面的行政程序立法追求未获实现，行政法学界就开始推动“由下而上”的立法模式。2008年湖南省率先以地方政府规章的形式制定了我国第一部行政程序立法《湖南省行政程序规定》。行政法学界评价该立法乃“统一行政程序立法的破冰之举”^[42]。近年来，行政法学界对行政决策、政府信息公开、行政许可、行政强制等行政活动中行政程序如何完善进行研究，旨在通过对程序规则的优化，凸显行政程序在行政活动中的价值——保障相对人的合法权益。随着中国需要编纂一部中国特色的行政法典成为学界共识，行政法学界又对行政程序法在行政法法典中居于何种地位、行政法典可否采用程序主义进路等提出主张。^[43]

三十年来，我国行政程序理论发生了理念之变、内涵之变等诸多变化。20世纪90年代起，行政法学界意识到我国“重实体轻程序”观念对行政法治发展的阻滞作用，开启对域外行政程序立法的研究，并尝试扭转传统程序理念，开始关注行政相对人的程序权益。三十年来，保障行政相对人程序权益的理念逐步通过立法规定、培训宣讲等方式在行政执法人员心中生根发芽。与行政法发展之初行政程序立法阙如局面不同的是，当前我国行政程序的有关规定散见于各种行政法律法规中，全国各地也通过法规、规章的形式制定地方的专门程序规范，给行政程序理论的内涵带来改变。2021年《行政处罚法》的修订，对行政程序中的集体讨论程序、公开程序等作出调整，更进一步丰富了行政程序理论的内涵。

（五）行政救济理论：从救济体系初步构建到追求行政争议实质化解

1989年颁行的《行政诉讼法》开启了我国构建行政救济制度的第一步，该法与1994年《国家赔偿法》、1999年《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）初步构成了中国行政法治发展早期的行政救济制度体系。^[44]20世纪90年代，我国行政救济理论刚刚起步，行政法学界更多关注我国行政救济制度的构建，比如行政诉讼中原告资格的认定、诉权、诉的利益、证明责任的分配、行政庭的设置等，一切尚在初步探索阶段。1995年《国家赔偿法》施行后，行政法学界又开始研究救济法规范之间的衔接问题，包括理论衔接、适用衔接等。^[45]在行政救济法体系初步建立后，行政法学界更加关注不同行政救济法的主要功能，比如行政诉讼究竟是监督行政还是解决行政争议，当二者功能并存时何者为先？行政复议的性质到底是行政权的运用、司法权的运用还是两种权力的混合运用？国家如何能够成为赔偿的主体？行政救济理论基础的内容直接影响行政救济法律规范中条文的编排与逻辑的构建。2014年《行政诉讼法》修订之前，行政法学界就对行政诉讼的根本目的进行讨论，有学者指出“保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的”^[46]，也有学者指出监督行政才是首要目的，但是对“维护行政机关依法行使行政职权”不应作为行政诉讼目的已达成共识。随后在2014年《行政诉讼法》修订中，删除了“维护行政机关依法行使行政职权”的内容，同时加入“解决行政争议”，并将其置于“保护公民权利”和“监督依法行政”之前。近年来，“解决行政争议”“促进行政争议实质性化解”频繁出现在法院、检察院的工作报告中，行政救济理论的研究重心也从监督行政、保障行政相对人合法权益转向“行政争议实质化解”。在《行政复议法》修订过程中，应松年教授提出修法应当明确“从解决争议视角把行政复议制度纳入国家整个解决行政争议的大体系”“解决行政争议是复议的基础功能，监督和保护是具体目标”^[47]，这又一次引起行政救济理论的更新。

三十年来，行政救济理论的发展呈现出从式微到丰富、从注重救济功能的发挥到更注重实质化解行政争议功能发挥的转变。行政救济理论的每一次发展和更新，带来的直接结果是三部行政救济法的修订，影响的是行政救济法律规范中具体制度的设计。行政救济理论已然脱离最初局限于某一制度构建完善的局限，转向不同行政救济制度衔接的研究，旨在实现行政救济的实效性得以发挥。在未来，行政救济理论还将在如何实现不同行政救济法律规范有效衔接、实质化解行政争议的问题中继续发展演进。

三、中国自主的行政法学知识体系的形成脉络

习近平总书记在中国政法大学考察时指出：“我们要坚持从我国国情和实际出发，正确解读中国现实、回答中国问题，提炼标识性学术概念，打造具有中国特色和国际视野的学术话语体系，尽快把我国法学学科体系和教材体系建立起来。”^[48]经过三十年的发展，具有中国特色的行政法学体系已然建立，具有中国特色的行政法学理论体系也在日臻完善。在行政法学理论从无到有、从分散走向系统的过程中，在行政法基础理论、行政主体理论、行政行为理论、行政程序理论、行政救济理论等理论的发展内容和特点中，中国行政法学三十年的发展特点也逐渐被勾勒出来。

（一）紧跟立法实践，适时反哺立法实践

行政法治的发展离不开行政法律规范体系的构建与完善。三十年来，具有中国特色的行政法律规范体系已经构建，包括以《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》三法为代表的行政活动法和以《行政诉讼法》《行政复议法》《国家赔偿法》为代表的行政救济法，等等。其中还有多部法律规范如《行政诉讼法》《行政复议法》《行政处罚法》几经修订，目前已具鲜明的中国特色，展现出制度自信。一方面，在这三十年里，中国行政法学的发展紧跟立法实践，每一部行政法律规范的制定、修订都有行政法学界的全程追踪。1995年《国家赔偿法》颁行前，行政法学界就对立法高度关注，坚持理论先行，研究国家赔偿法的法律地位、理论基础、归责原则等国家赔偿法制定中可能涉及到的理论问题。前期扎实的研究为《国家赔偿法》的制定奠定了扎实的理论基础。1999年，《行政诉讼法》颁布十周年，行政法学界以此为契机，回顾行政诉讼十年的成就、价值、问题和完善，^[49]为2000年最高人民法院公布《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》奠定学理基础。另一方面，行政法学还注重发挥其反哺立法实践的作用。在法律制定、修订后，行政法学一般会根据立法内容的调整及时更新行政法学理论，保证理论与立法实践之间的紧密契合。2021年修订通过《行政处罚法》，行政法学界随即对立法中的制度创新作出理论解析，^[50]还对立法中涉及到的理论问题进行剖析。比如，行政处罚定义中的“惩罚性”如何界定、^[51]“不予行政处罚”的法语背后有着何种逻辑内涵、^[52]从重处罚的理论构造及制度构造^[53]等问题。在法律颁行实施一段时间后，行政法学界会对立法进行评估，指出制度的理论缺陷及实践缺陷，并提出进一步的完善路径。2014年《行政诉讼法》修订过程中将受案范围中的“具体行政行为”改为“行政行为”，正是因为行政法学界一直以来对行政诉讼受案范围规定形式的批判、行政行为概念内涵外延的澄清，《行政诉讼法》修订中才将该观点吸收到法律条文的修订中。

当前，我国行政活动、行政救济、行政组织等领域的法律规范已经确定，行政法学立法理论的发展也进入到编纂行政法典的研究进程中。行政法学界在未来还应发挥自身的理论优势，为行政法典的编纂供给源源不断的理论资源，推进具有中国特色的行政法典的成功编纂。

（二）追踪司法实践，弥合理论实践隔阂

从《行政法学研究》三十年刊文主题和研究方法来看，我国行政法学的发展一直保持着对司法实践的追踪，尝试用司法实践中最新的观点来更新行政法学理论中与司法实践不相吻合的理论观点，希冀用理论观点为司法审判提供理论支撑和理论引导。《行政法学研究》自创刊起，就开始刊发行政审判评议文章，引导行政法学界不能停留在理论的框架中“闭门造车”，而应当主动同司法实践对话，促进理论与实践的双向互动。2008年起，《行政法学研究》开辟“审判指导”“案例评议”专栏，对司法审判中凸显出来的问题进行理论阐述。1998年的田永诉北京科技大学案，引发了行政法学界对高等学校能否成为行政诉讼中适格被告、高等学校何时作出的行为可以被认为是行政职权的行使等问题的讨论，也推进了行政法学中原告资格理论的演绎和发展。2017年最高人民法院通过“刘广明案”^[54]引入德国法上的“保护规范理论”，对《行政诉讼法》上作为原告资格判断标准的“利害关系”进行重新明确，引起了行政法学界的一度热议。这一次，实践走在理论的前面，行政法学界对原告资格的判断标准这一实践问题作出了理论回应。随后，行政法学界就开始对是否应该排斥保护规范理论、如何实现保护规范理论中国式运用等问题进行深入研究。尽管当前对保护规范理论能否适用于判断标准引入司法审判尚存争议，但是理论与实践之间的互动，正好弥合了理论与实践的隔阂，让中国行政法的发展更显得“有血有肉”。

三十年来，行政法学理论的发展都与司法实践紧密结合，虽然有时理论发展会稍落后于实践发展，但是行政法学界总能及时从最高法指导案例、争议案例中找出理论的落后点，及时跟进。特别是近十五年来，中国行政法学的发展呈现出“面向司法”的研究进路，行政法学聚焦于中国本土的典型行政案例，从个案或群案裁判的梳理中提炼司法经验，检讨既有行政法理论学说的得失，努力形成中国本土化的具有现实解释力的理论体系。

（三）评估行政实践，探索行政法治进路

从20世纪90年代“依法行政”建设目标的提出，到2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议》中提出“加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制”，我国行政法学对行政机关的关注从如何通过法制来规范行政权力转变到如何评估行政活动是否符合法治政府建设要求中去。三十年来，我国行政法学的发展一直强调对行政实践的关注，如果离开对行政实践的关注，行政法学理论的发展就会陷入“成为无源之水”的窘境。

三十年来，公共行政实践一直在悄然间发生着剧烈变化，这对行政法学理论的发展既是机遇亦是挑战。以行政主体理论的发展为例，尽管行政主体理论最初从域外引入，但是该理论在发展中已逐步与中国特色的行政机构模式相吻合。我国行政法学界一直保持对国家机构变革的关注，每一次机构改革，都会给行政主体理论带来新的问题，比如，2018年国家行政机构改革带来的党政合署办公的问题，行政法学界未来在更新行政主体理论时还会对行政实践保持关注。行政法学既强调对行政实践的关注以推进行政法学理论的更新，同时也关注发挥行政法学理论的引导功能去制定行政实践的评估体系，比如法治政府指标评估体系、行政制度的评估体系，推动法治政府建设的纵深演进，争取法治政府建设目标的早日实现。比如行政法学界聚焦具体行政制度，如对行政托管制度实践进行实证研究^[55]、公用事业特许经营制度运作进行实证评估等。行政法学界也对我国法治政府建设进行年度评估并形成报告，^[56]或者是对地方法治政府建设进行评估，^[57]最终从地方法治政府建设的评估结果中寻求地方法治政府建设中的特色制度以全面推广，为法治政府建设助力。

（四）洞悉时事政策，及时回应时代需求

随着经济社会发展、民主政治进步和法学研究范式的转变，行政法学研究的领域与重点也不断变化。三十年来，我国行政法学理论的发展一直坚持关切社会现实、回应时代需求。1993年市场经济改革，《行政法学研究》作为宣传行政法学理论的重要刊物特辟“市场经济与行政法基本理论专栏”，研究在社会主义市场经济建设过程中，中国行政法学该走向何处、政府与市场关系如何协调。2001年中国加入世界贸易组织，行政法学界关注到加入世贸组织不仅给我国经济发展带来翻天覆地的变化，同样会对行政法学理论带来巨大冲击，行政法学界就开启了对涉外行政法治理论的初步研究以应对时代变化带来的理论冲击。2004年，法治政府建设目标提出，行政法学界开始研究如何将原有的行政法学理论基础运用于法治政府建设中，同时也启动了对法治政府建设考核体系的研究。2010年后，公私合作兴起、共享经济形态出现，行政法学界不再拘泥于对行政主体单方的研究，开始引入新的理论以丰富行政法学理论、满足新型经济形态的需要。2018年，政府报告中提出要通过优化营商环境提升经济发展质量，行政法学就开始研究在此政策背景下政府应当如何发挥服务职能、如何发挥管理职能，为经济发展助力。2021年中央全面深化改革委员会第十八次会议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，进一步推动行政法学救济理论的发展与更新，行政法学界需研究如何最大限度发挥行政诉讼、行政复议、信访等纠纷争议解决机制的功能，助力纠纷矛盾的源头治理。随着《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》(以下简称《纲要》)的发布，“数字法治政府”等概念的提出，行政法学界的研究也开始及时跟进。

三十年来，行政法学研究都在不断关注时事热点的转向、时事政策的变化，及时挖掘政策文件在不同阶段的时代内涵和现实要求，不断推进行政法学理论的更新以回应时代的需求。

（五）发掘域外经验，借鉴精华开拓创新

我国现代法学理论发展的历程也是向域外学习的过程。改革开放初期，法学界更是意识到国内法学理论与域外法学之间的差距，学习和借鉴域外法学理论成了这一时期法学研究的基本范式。从中国行政法学理论三十年发展过程来看，我国行政法学理论经历了最初从域外借鉴到现在融贯本土特点、构建符合中国国情具有中国特色的行政法学理论的发展历程。1993年，我国还未制定《行政处罚法》，行政法学界就开始翻译日本的《行政罚法》，介绍英国、美国、奥地利、苏联等国的行政处罚立法情况，^[58]德国的行政处罚的具体制度构建^[59]等内容，为我国《行政处罚法》的制定提供规范、制度参考。20世纪90年代来，中国行政法学界一直尝试通过行政程序立法来实现对行政权力的限制和对行政相对人程序权益的保障。在这一时期，行政程序理论在借鉴域外各国程序立法模式、行政程序制度构建等的基础上取得了巨大的发展，为2008年全国第一部地方专门行政程序立法的出台奠定了充足的学理基础。20世纪90年代到21世纪初期，行政法学理论一直都在域外借鉴中不断发展，特别是有关行政契约、政府信息公开、行政行为等理论知识的引入，使得行政法学汲取着域外养分。

在中国行政法律规范体系初步建立以后，行政法学开始从域外借鉴的研究进路转向融贯本土特点、构建符合中国国情具有中国特色行政法学理论的研究进路上。在这个时期，我国制定了《行政许可法》这部“世界上独一无二的规范行政许可制度的共同行政行为法”^[60]，颁行了具有中国特色的《行政强制法》，建构了具有中国特色的行政强制执行体系，等等。在推进依法行政、建设法治政府的大背景下，行政法学界在推进行政法学理论研究的过程中关照中国行政的现实运作工程，对域外制度、理论做出取舍，开拓创新，为构建行政法学的“中国方案”做出了贡献。

（六）加强部门对话，拓宽行政法学疆域

从理论与实践发展角度来看，三十年来行政法学理论杜绝闭门造车，一直尝试弥合理论与实践的隔阂，实现理论与实践的勾连，丰富行政法学理论的时代意涵；从行政法学与其他学科的关系来看，行政法学亦杜绝闭门造车，不仅拓宽行政法学的疆域，也打通了行政法学与其他部门法学的沟通渠道。

近年来，行政法学界不仅继续深耕于传统的警察行政法、教育法等领域，也开始对卫生法、体育法等部门行政法进行研究，并产出诸多学术成果。比如自《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的成功编纂后，教育法学研究者就开始启动对教育法典编纂的研究，对教育法典编纂必要性、可行性及编纂进路等内容进行深入研究。这一方面为教育法典的成功编纂、中国特色教育法律体系的构建奠定理论基础，另一方面也为行政法典的编纂提供了部门法智慧、反哺行政法学理论的更新。“风险行政”“规制行政”“公共行政”等议题的兴起，在给行政法学理论带来巨大冲击的同时，也给部门行政法理论的更新带来了契机。在这些新兴议题下，卫生法学抓住“规制”“风险行政”等关键词，一方面促进卫生行政法理论的更新，另一方面也通过部门行政法学理论的更新反哺行政法学基础理论，丰富行政法学基础理论的时代内涵、完善行政活动基础理论。行政法学还主动与其他部门法，如民法学、刑法学等开展对话，有效促进法衔接。《中华人民共和国治安管理处罚法》《行政处罚法》中的“行政拘留”与《中华人民共和国刑法》中的“有期徒刑”等刑罚之间为何种关系、在适用条件上有何不同、二者如何实现适用上有效衔接等问题的讨论已经持续二三十年。正是在这种对话机制下，行政法学理论才能在发展中关注其他部门法学理论、为理论研究增补新的研究视角。《民法典》编纂后，行政法学界就行政法典编纂^[61]、《民法典》财产规范中政府行为边界^[62]、行政法规创设民事制度的正当性及其限度^[63]等问题与民法学界开展对话，希冀用民法典编纂中的“变与不变”研究来为行政法学理论更新提供新思路。三十年来，行政法学在拓宽研究疆域中丰富自身理论的内部构造、内在意涵。

（七）更新研究方法，丰富理论研究路径

行政法学的理论研究，不仅包括制度理论研究，也包括方法论的研究。如果将行政法学制度理论比作汪洋大海上航行的船，那么行政法学研究的方法理论就应当是帆和桨，只有借助方法理论，行政法学的制度理论研究才能进一步开展。三十年来，行政法学界已从运用单一的规范分析法、实证分析法、比较分析法，转变为多种研究方法并用，同时还引入了跨学科视角，加深理论研究的深度、拓宽理论研究的广度。以比较分析法为例，行政法学界一直运用该研究方法，并对该方法进行改造，使其在行政法学理论发展中更好发挥作用。中国行政法学理论发展伊始，并未形成特有的理论研究方法，尚处于起步摸索阶段。行政法学界对域外的行政制度均采用介绍、引入的方式，还未开始尝试寻找域外制度与中国国情的接洽点。《行政法学研究》初期刊发域外行政制度介绍类的文章，以《国外行政处罚立法状况》《美国行政公开的法律规定》《澳大利亚的立法制度》《德国违反秩序法》为题，^[64]缺乏对中国本土国情的关切。习近平总书记指出：“哲学社会科学要有批判精神，这是马克思主义最可贵的精神品质。”^[65]随着中国行政法学的发展，《行政法学研究》逐步停止刊发仅介绍域外行政制度的文章，将“外国行政法制专栏”改为“行政法制比较研究专栏”，要求行政法学理论研究摆脱对域外制度直接介绍的局限，开始转向研究域外制度对我国行政制度构建的启示、域外行政制度的本土化应用等，刊发如《城乡规划争议中的原告资格——日本法上的启示》《美国城市规划中的社区听证及我们的思考》《私人行政的美国经验与启示——以私人监狱为研究对象》等文章。近年来，中国特色的行政法律规范体系从初步建成到日臻完善，《行政法学研究》每年在“外国行政法制专栏”“行政法制比较研究专栏”刊发的文章不断减少，近年来更是不再专门设置比较行政法专栏。

三十年来，行政法学的发展离不开多种研究方法的综合运用。如在《行政复议法》修订过程中，行政法学界就行政复议机关能否作为共同被告存在巨大争议，有学者从功能主义立场对行政诉讼被告选择进行分析，也有学者从实证主义立场出发评估“共同被告”实效与目的性追求之间的差距，还有学者从经济学的视角对制度运行的“成本—收益”进行分析。行政法学界在进行行政机构改革对行政法学理论带来何种冲击的研究时，引入政治学、管理学、行政学跨学科研究方法，就行政机构改革的政治意义、管理价值等内容进行分析，指明行政机构改革的不足与完善之路。多种研究方法的运用，促进了行政法学理论的长久发展与持续更新。

（八）寻求制度自信，逐步形成中国特色

2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上首次明确提出了“加快构建中国特色哲学社会科学”的重大论断和战略任务，全面阐释了加快构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系应当遵循的基本原则，^[66]为新时代我国哲学社会科学事业的发展指明了前进方向。构建中国自主的行政法学知识体系，是我国行政法学研究的重大工程。三十年来，具有中国特色的行政法学理论体系已然形成，这个体系是系统的、完备的、经得起实践考验的。自1989年《行政诉讼法》颁行起，行政行为、行政组织、行政救济等领域的法律规范相继颁行，实现了我国行政法学领域“有法可依”的阶段。三十年来，行政法律规范体系、行政法学理论体系一直在汲取时代营养，实现理论发展与时代发展并驾齐驱，制度自信充分体现。1998年，行政法学界倡导要以邓小平理论武装头脑、指导行动。接着有学者研究邓小平理论体系中的“行政法制思想”发现，该思想包括“实现行政管理法制化是依法治国的关键、建立健全各项规章制度和行政法规是实现依法行政的基础、加强监督是实现行政管理法制化的保障”等内涵。随后，我国行政法治理论发展就紧紧围绕这三方面展开，行政法学理论也得到了充实和发展。2020年11月底，中央全面依法治国工作会议正式提出“习近平法治思想”。习近平法治思想对行政法学研究有着旗帜性、引领性和指导性的地位，行政法学界深入系统地学习了习近平法治思想，并系统体系地阐释习近平法治思想中的法治政府建设理论、涉外行政法治理论等内容，为完善具有中国特色的中国行政法学学术体系贡献力量。

三十年来，中国的行政法学已经确立了自身的研究领域、学科体系和知识传统，它既是回应中国现实问题而产生的，具有浓厚的中国特色，也因借鉴其它学科和外国法经验，具有相当的开放性。^[67]三十年来，我国行政法学理论发展从域外借鉴走到中国特色行政法学理论体系的构建，可谓是从筚路蓝缕走向蔚然勃兴，这离不开一代代行政法学理论研究者和实务工作者的贡献。三十年来，行政法学界一直以构建中国行政法学学科体系、学术体系、话语体系为己任，踔厉奋发，为行政法学繁荣发展贡献智识力量。

四、构建中国自主的行政法学知识体系的方向进路

在梳理三十年中国行政法学发展特点后，我们不禁感叹近三十年行政法学发展速度之快、知识增量之多和对世界影响之大。《行政法学研究》作为行政法学界的主要研究阵地，在未来仍将发挥学术引领作用，继续为中国行政法治发展贡献学术力量。2022年9月，《行政法学研究》发布了2023年刊物重点关注选题，旨在为行政法学界提供研究方向的倡导。2023年的重点关注选题中的“数字法治政府”“法典化研究”“部门法对话”等都应成为行政法学未来研究的着力点。具体说来，中国行政法学未来可针对以下几方面进行深耕，期待形成更多丰硕的学术成果。

（一）行政法基础理论的更新

我国行政法萌芽于20世纪50年代，而真正受到人们重视并形成体系、走向成熟则是在80年代以后。1982年宪法颁布后，我国的行政法学研究走上了快速发展的轨道。我国行政法学基础理论在发展初期多是从域外借鉴而来，比如行政行为理论、行政法基本原则、行政复议制度，等等。在三十年的行政法治发展中，行政法学基础理论研究逐步从引鉴域外基础理论走向创设具有中国特色的行政法基础理论。在行政诉讼的审理机制、举证责任、国家赔偿的范围、归责原则、行政许可等方面，都走出了富有中国特色的创新发展之路。^[68]在未来，行政法基础理论需要继续更新，在更新过程中，既需要以中国特色社会主义行政法学基础理论为引领，亦需要在实现行政法基础理论更新中关照经济、政治、文化、社会发展变化。

首先，行政法基础理论的更新必须关切中国国情、扎根中国实践。2021年中共中央 国务院印发的《纲要》确立了五年法治政府建设的总体目标。^[69]在未来五年，法治政府建设工作将从政府职能体系的健全、行政法律制度体系的健全、行政决策制度体系的健全、突发事件应对体系的健全、社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系的健全等方面有序展开。这些法治政府建设任务给行政法学理论研究提出新的中国问题：“放管服改革”下如何实现行政效率与公平正义的并举实现；自动化行政下行政主体理论、行政行为理论、行政救济理论需要如何更新；行政执法方式的创新是否会影响行政行为的效力理论；等等。在法治政府建设中，行政法基础理论应当如何更新、如何体现中国智慧与中国风格，都离不开行政法学界对中国国情的深刻把握。

第二，行政法基础理论的更新必须与经济、政治、文化、社会发展同频共振。无论是反观中国行政法治的变迁史还是梳理世界各国行政法治的发展史，我们不难发现行政法治是一幅随着国家任务的转变而变化的动态图像。国家任务的选择与设定，是经济发展、政治变化、科技进步、文化交流、社会流动发展等因素共同作用的结果。德国国家职能从最初的“夜警国家”“自由法治国”再到“社会法治国”，不同国家职能给行政法基础理论研究带来了不同研究内容——“依法行政”“依法律行政”“给付行政”等都是不同国家职能下行政法学着眼的研究点。新中国成立以来，不同阶段的经济发展水平差异也直接引发了行政法理论基础到底是“控权论”，还是“管理论”“平衡论”“综合论”的讨论，不同的理论基础对行政法学基础理论内涵产生了巨大影响。如在突发性事件中，行政法应该如何提高其应对性？行政应急性原则能否作为行政法的基本原则？如何在现有行政法基础理论中找到应急法制体系的“容身之地”？这些问题都是社会发展带来的新议题，需要行政法学作出回答，需要行政法学界对基础理论进行及时更新，保证行政法学理论发展与时代发展同频共振。

（二）数字法治政府建设

《纲要》第九条首次使用“数字法治政府”这一概念，专门提出了“全面建设数字法治政府”的目标，并要求“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。”数字法治政府本质上是法治政府建设到新阶段的新要求：新兴的数字技术应用于法治政府建设当中。数字法治政府并非简单的电子政府2.0版本，而是一种新型的政府形态。这一方面要求政府将互联网、大数据、人工智能等技术手段深度应用到政府建设当中，推进国家治理体系和治理能力的现代化；另一方面要求在数字政府建设中要有法律规范、法治理念为其定规矩、划边界。

在数字法治政府建设过程中，行政法学也有新的研究课题：（1）数字政府与法治政府二者如何实现有机耦合，更好发挥数字法治政府的实践效能？（2）法治如何解决数字政府建设中的价值冲突问题，为数字政府的建设提供制度保障、法律规范支撑？（3）在数字法治政府建设中政府需要如何转变治理理念？（4）数字时代给行政机关的执法方式、执法程序带来何种冲击，行政机关应当如何应对？（5）数字法治政府建设中政府是否应当转变公共服务的提供方式？如何提供主动、精准和智能化的服务？如何借着技术的“东风”，提升行政效能？（6）行政法学界如何应对在数字法治政府建设中自动化行政决策受到全方位、整体化的挑战？^[70]（7）数字政府建设将给现有行政法律制度带来何种冲击？（8）行政法典编纂中，如何将数字法治政府建设的内容吸收到法典的规范条文中？（9）数字法治政府时代是否涉及组织形式、内外关系的变化，行政法学理论应当如何更新？（10）在数字法治政府建设中，行政机关应当如何实现信息公平、弥合数字鸿沟、加强数据保护、推进数字治理立法？等等。上述的数字法治政府建设带来的新课题，尚需行政法学界共同钻研，为数字法治政府建设道路作出预测，对其取得的成就作出评价。

（三）行政法法典化进路与归宿探索

《民法典》的成功编纂标志着我国正式进入法典化时代，也大大推进我国各领域法典编纂的工作进程。经过三十多年的努力，我国行政法治体系已经基本形成，包括原则、主体、权利、行为、管辖、程序、代理、监督、责任、救济等各个领域，而且有些领域已经有了创造性的发展……^[71]全国人大常委会在《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中提出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”为完善中国特色社会主义法律体系、推进法治政府建设、适用经济社会发展的需要，行政法典的编纂工作已被提上日程。关于行政法典的编纂进路，当前学界与理论界的共识是：借鉴《民法典》的编纂经验——先制定行政法总则、再编纂行政法典。^[72]未来在行政法典编纂过程中，如下问题还需要行政法学界作出回应：

首先，行政法典的名称选择、模式选择、进路选择、立法技术、体例结构、逻辑主线等内容是行政法典编纂首要解答的问题。但当前这些内容莫衷一是，尚未形成共识。比如行政法总则中行政法的基本原则应当包括哪些？权益保障原则、行政法定原则、行政均衡原则、行政正当原则和行政效能原则五项原则^[73]是否能够满足现有行政法学发展的需要？特别是近年来，风险行政、应急行政、数字行政等新兴议题的兴起，风险行政原则、包容审慎原则、应急行政原则、数字行政原则能否成为行政法总则中的基本原则亟待回答。如果将这些新兴内容吸收进去又会给行政法典的整体内容编排带来何种变化？如果不吸收进去是否会导致行政法典丧失时代性？在未来行政法典编纂过程中，行政法学界需要对上述问题进行深入研究、反复论证，最终达成共识。其次，教育法、卫生法、体育法、警察法等部门行政法是否能够作为行政法典分则的一编亦需要解答。《民法典》的成功编纂极大地推动了行政法学界对部门行政法典编纂的研究热潮，比如，有学者开启对教育法典编纂的研究，并形成颇为丰富的学术成果。有学者指出“教育法尚不构成独立部门法，可以划入领域法的范畴”^[74]，那么基于此编纂出的教育法典自然无法安放到行政法典的分则中；也有学者认为教育法归属于行政法，教育法典最终应作为行政法典分则的一编。^[75]同样的，卫生法、体育法等部门行政法领域也开展法典编纂工作，其最终形成的法典与行政法典之间是何种关系，需要行政法学界未来进一步探讨。最后，作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分的行政法典，应如何在规范内容、法典价值上彰显中国特色？与资本主义启蒙运动时代的法典化不同，社会主义国家的民法典往往肩负着社会转型的历史使命，其国家作用更加明显。^[76]同理，社会主义国家的行政法典亦需要肩负社会转型的历史使命，明确行政法典的时代职能。譬如，行政法总则的基本原则中是否直接引入德国的信赖利益保护原则、英国的合法预期原则，还是要基于诚信政府建设的需要，引入本土化的诚信政府理论，创设具有中国特色的诚实信用原则，并赋予其时代意涵。^[77]行政法总则中的“阿基米德支点”是选用行政行为、行政法律关系、行政法律制度，还是根据中国行政法治发展的特点，创设中国特色的行政法总则的“阿基米德支点”。三十年行政法治发展为行政法典编纂工作的启动供给扎实的理论研究基础与丰富的行政实践素材，因此，行政法典的编纂除了在借鉴域外行政法典编纂的模式的基础上，还应扎根本土、吮吸本土行政法治养分，编纂一部屹立世界之林的具有中国特色的行政法典。

（四）涉外行政法治的发展

涉外法治是中国特色社会主义理论与实践中令人关注的方面，是习近平法治思想的重要组成部分，是法治中国在现阶段的关键环节。^[78]有关涉外行政法治的研究其实并非刚刚兴起，1978年改革开放后，中国以更加开放、包容的姿态走向世界时，行政法学界就开启了对涉外行政法治的研究。特别是中国加入WTO后，中国行政法学界更是兴起了对世界贸易组织规范如何影响行政法治的研究。^[79]其中，已然有中国行政法治与涉外行政法治互动的意蕴。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）对加强涉外法治工作提出了具体要求，旨在实现涉外工作法治化水平的提高。加强涉外法治工作的战略目标对未来行政法治发展也提出了新的要求：

首先，在建构中国特色社会主义法律体系的过程中，应当进一步完善涉外法律和规则体系，特别是涉外行政法律规范，促进本国法的域外适用。当前，民商事法律规范具有域外效力已成为国际社会的共识，但行政法规等公法性质的法律规范是否具有域外效力尚存争议。^[80]因此，行政法学界未来在构建法律规则、法律制度时，可以专门就行政法律规范的域外适用性、哪些行政法律规范具有域外适用效力、如何制定具有域外适用效力的行政法律规范等方面进行研究。其次，涉外行政法治的发展离不开视野的拓展与研究方法的丰富。“涉外行政法的理论与实践，既是行政法的研究对象，也与国际法密切相关。”^[81]涉外行政法治的研究还需要行政法学界走出行政法学内部制度构建的研究，主动加强与国际法学、政治学、经济学、外交学等学科的交融和互动，主动借助更多元的研究方法来实现研究目标。最后，涉外行政法治的研究还应当坚持以最大程度维护国家利益为目标，建构“人类命运共同体”为理想。国际交流既有经济、政治上的合作互动，亦有政府之间、政府与国际企业之间的摩擦。这就需要行政法学界在开展涉外行政法治的过程中，设计出一套具有实践价值的中国方案，维护国家利益、捍卫国际地位。

结语

“法与时转则治，治与世宜则有功。”回望过去三十载中国行政法治的发展历程，我们不难勾勒三十年行政法治发展的特点、成就与不足，展望未来行政法治的方向与进路。在这三十年里，行政法律法规的颁行推进了中国特色行政法律规范体系的构建和完善、行政法学理论在不断地汲取域外和时代营养推进自身理念的革新、行政审判在经验的积累和教训的吸取中形成了中国特色。当前，我们处在新的历史节点、我们有着新的时代任务，行政法治建设亦将在进一步革新理论、完善制度、回应实践中继续前进。行政法学界未来将以促进法治政府建设进入新阶段，推进行政法学学科体系、学术体系和话语体系完善，实现行政法治领域治理体系和治理能力的现代化为己任。

（责任编辑：曹鎏）